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历史教训式“护栏”:全球产业链之害

美国《通胀削减法案》已正式成为立法,其中有关歧视(shi)性电动汽车补贴条款引发多方不满。相关措施以整车北美当地组装等条件作为提供补贴的(de)前提,对(dui)其他(ta)进口同类产品(chanpin)构成歧视(shi),涉嫌违反世贸组织最惠国待遇、国民待遇等原则。

韩国、欧盟等世贸组织成员对(dui)此表达了严重关切或担忧。我(wo)国商务部新闻(xinwen)发言人(ren)也表示,美国作为世贸组织成员,应以符合世贸组织规则的(de)方式实施相关投资政策,维护公平竞争的(de)贸易秩序。中方将持续跟踪评估美方立法的(de)后续实施情况,必要时将采取措施维护自身合法权益。

《通胀削减法案》为何涉嫌违反世贸组织最惠国待遇、国民待遇等原则?法案真能削减美国通胀吗?记者采访了中国银行研究院资深研究员王家强、中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员李峥。

法案对(dui)降低美国通胀而言杯水车薪,某些方面甚至反其道而行之

记者:美国《通胀削减法案》出台背景是(shi)什么?

王家强:《通胀削减法案》是(shi)一部旨在通过减少财政赤字、降低消费成本、投资新能源等政策来抑制美国通货膨胀的(de)法案,涉及能源安全和气候变化、医疗健康、税制改革等领域。据称,法案预计在未来10年将为美国增加约7370亿美元财政收入,削减财政赤字超过3000亿美元。

《通胀削减法案》实质上是(shi)《重建(jian)美好(hao)未来法案》的(de)“缩减版”,后者是(shi)拜登政府在2020-2021年期间提出的(de)立法框架,雄心勃勃地计划在社会、基础设(she)施和环境项目上开展自20世纪30年代大萧条期间“罗斯福新政”以来最大的(de)全国性公共投资。该计划初始规模为3.5万亿美元,由于两党分歧较大,多次博弈后降至约2.2万亿美元,但依然受到参议员曼钦等反对(dui)。此后,经过持续数月的(de)谈判和局部调整,规模大幅缩水,在美国通胀高企之际修正为《通胀削减法案》乘势推出。

当前,拜登政府民意支持率不断下降,此时推出法案以争取民众对(dui)中期选举的(de)支持,显得“刻意为之”。法案通过的(de)过程也值得玩味。今年8月7日,参议院以51票对(dui)50票勉强通过该法案,民主党人(ren)都投赞成票,共和党人(ren)都投反对(dui)票,最后靠副总统哈里斯的(de)一张赞成票才打破僵局。8月12日,众议院以220票对(dui)207票通过该法案,依然是(shi)民主党人(ren)投赞成票,共和党人(ren)投反对(dui)票,这反映了美国的(de)政治极化现象和“美式民主”下党派政治之争的(de)低效。

李峥:法案着重关注了气候变化和新能源产业领域,其中在能源安全和气候变化领域计划投资3690亿美元。从这部法案的(de)主要内容来看,法案虽然名为《通胀削减法案》,但其中并没有很多能直接抑制美国高企通胀水平的(de)短期有效做法,它(ta)的(de)一个主要逻辑是(shi)通过促进美国能源转型、降低美国在医疗领域的(de)开支等方式,降低美国国内能源价格等,从中长期来控制通胀水平。

记者:法案能真正削减美国通胀?

王家强:正如投票过程如此勉强,侧面反映出该法案的(de)名不副实。实际上,美国高通胀有着复杂的(de)成因:为应对(dui)疫情和刺激经济实施了超宽松货币政策和大规模财政支出,带来过度需求;疫情冲击和贸易保护政策(如贸易战和科技(keji)制裁),扰乱了全球供应链,提升了生产和消费成本;乌克兰危机推动全球粮食和能源价格飙升,通胀形势进一步恶化;气候变化背景下的(de)绿色转型约束,对(dui)于美国这样的(de)碳排放大国而言,产生较大的(de)通胀压力。

要解决通胀问题,离不开供求法则。一方面要大力提升制造能力,降低贸易壁垒,改善供给水平;另一方面要大力削减由美联储过度货币发行、居民过度负债消费、政府过度开支等带来的(de)超额需求。从具体内容看,《通胀削减法案》对(dui)于降低美国通胀而言可谓杯水车薪,某些方面甚至反其道而行之。

一是(shi)该法案会推升投资和消费需求。对(dui)能源和气候领域的(de)投资将造成需求推动的(de)通胀压力,而其主要聚焦于发展新能源和推动绿色生产,对(dui)总供给能力改善的(de)前景有待观察;延长医保补贴和处方药定价改革,对(dui)低收入和老年人(ren)群更加有利,而这类人(ren)群边际消费倾向更高,可能加剧通胀。

二是(shi)对(dui)大企业(qiye)增税将损害长期供应。法案对(dui)年收入超过10亿美元的(de)企业(qiye)设(she)定15%的(de)最低税率,可多征税2220亿美元。大企业(qiye)税负加重,一定程度会限制投资和供应链改善;征税还会影响长期创新投入和资本开支,抵消绿色投资对(dui)供给增长的(de)积极影响。美国税收基金会预计,法案将使美国长期产出减少约0.1%,损失约3万个工作岗位。

三是(shi)财政赤字削减规模并不算大。2021财年美国财政赤字高达2.8万亿美元,而法案实施预计会降低财政赤字约3000亿美元,且这将在未来10年实现,每年减少约300亿美元赤字,抑制通胀作用非常有限。美国国会预算办公室预计,未来十年财政赤字累计将达到14.5万亿美元,法案削减的(de)赤字占比仅为2.1%。而且,法案是(shi)否能削减赤字仍存疑。美联储大幅高频(pin)加息,很可能导致2023年美国经济陷入衰退,使财政收入减少,赤字规模将再次走高。

歧视(shi)性条款违反世贸组织原则,美国为自身利益利用产业政策,扭曲全球新能源市场竞争

记者:如何看待《通胀削减法案》中的(de)歧视(shi)性条款?其违反了世贸组织的(de)哪些相关原则?

王家强:最惠国待遇原则是(shi)世贸组织最重要、最基本的(de)原则之一,要求一个成员给予另一个成员方的(de)贸易优惠和特许,必须自动给予所有其他(ta)成员;国民待遇原则是(shi)最惠国待遇原则的(de)重要补充,即进口外国商品或服务(fuwu),应与国内商品或服务(fuwu)处于平等待遇的(de)原则。法案中关于气候投资和支持新能源、新能源汽车发展中的(de)“购买美国货”规定,属于歧视(shi)性条款,明显违反了世贸组织有关最惠国待遇、国民待遇等原则。

《通胀削减法案》将新能源、新能源汽车领域的(de)产品(chanpin)与服务(fuwu)优惠待遇,限于美国以及与美国签署自由贸易协定的(de)国家,是(shi)典型的(de)排他(ta)与歧视(shi)行为,与多边贸易框架下的(de)原则相违背。例如,法案提出将向购买二手电动汽车的(de)美国人(ren)提供4000美元税收抵免,向购买新电动汽车者提供7500美元税收抵免,但前提是(shi)汽车电池中至少有40%的(de)金属原料和矿物(例如锂和钴)要在美国或者与美国签署自由贸易协定的(de)国家开采、提炼。

目前,中国在应对(dui)气候变化的(de)许多领域已具有较强的(de)竞争力,例如中国新能源电池产能已占据全球的(de)半壁江山,全球动力电池装机量前20企业(qiye)里有15家是(shi)中国企业(qiye)。2021年,中国锂电池出口额为284亿美元,其中美国是(shi)最重要的(de)出口市场之一,出口额约为50亿美元。法案显然将中国生产的(de)新能源电池、电动汽车等排除在供应链之外,针对(dui)意味非常明显。对(dui)此,欧盟、中国、韩国等表示严重关切,是(shi)很自然而必须的(de)态度。

李峥:与先前美国通过的(de)《芯片与科学法案》类似,《通胀削减法案》也存在不少提倡“美国制造”的(de)“护栏条款”,具体涵盖两个层面:第一层是(shi)针对(dui)特定国家的(de)护栏,即美国政府所指定的(de)特定国家及其矿物和产品(chanpin)不能享受补贴,这明显是(shi)为中国产业链设(she)定的(de)歧视(shi)性待遇,削弱其成本优势(youshi);第二层是(shi)针对(dui)所谓的(de)“友邦国家”,美国可以用这个条款和盟国谈判,如果这些国家接受了美国的(de)相应要求,双方在新能源领域达成贸易协定,也能享受美国相应的(de)补贴和税收减免。

全球产业链供应链的(de)形成和发展,是(shi)市场规律和企业(qiye)选择共同作用的(de)结果。无论是(shi)芯片产业还是(shi)新能源产业,都是(shi)高度全球化的(de)。各国分工协作,共同推动技术持续快速进步,才有利于维护全球产业链供应链稳定。不公正的(de)贸易壁垒、“护栏”,实际上是(shi)美国为了自身利益,利用产业政策扰乱国际市场和全球供应,让全球新能源产业从一种比较自由开放的(de)发展格局走向比较封闭、阵营化的(de)发展格局。如果任由这一趋势发展,将进一步扭曲全球新能源市场竞争。

法案推出时间(shijian)迟、影响市场规模有限、政策红利或被技术红利冲淡,美国新能源产业难以兼顾“独立”与“自主”

记者:有解读认为,美国《通胀削减法案》表明美国新能源产业意图实现“独立自主”。如何看待法案的(de)目标和后续效果?

李峥:近年来,美国愈发看重新能源的(de)战略地位,主要有两个因素:一是(shi)传统能源易受国际地缘政治影响,供应和价格波动巨大,近期能源价格飙升成为美国通胀加剧的(de)重要因素。二是(shi)新能源技术趋于成熟,经济效益更加明显,尤其是(shi)新能源汽车、光伏技术进步速度加快。这使得美国不仅希望成为全球新能源技术的(de)领先国,也希望从新能源产能中获得丰厚收益。但是(shi),美国试图通过大规模投资和税收结构性倾斜促进能源转型,实现新能源产业的(de)“独立自主”,但仍面临四个突出问题:

一是(shi)法案推出时间(shijian)太晚,已错过黄金窗口,政策激励难以起到决定性效果;二是(shi)法案影响的(de)市场规模有限,难以撼动全球新能源产业格局;三是(shi)法案所提供的(de)政策红利可能被技术红利所冲淡。即便考虑到补贴因素,他(ta)国一些技术较为先进的(de)新能源产品(chanpin)仍将在美国市场具有竞争力;四是(shi)法案追求的(de)“独立”和“自主”存在内在矛盾,难以兼顾。“独立”主要针对(dui)产能,较容易通过产业引进实现。而“自主”主要针对(dui)技术,需要长期积累和持续研发。法案从覆盖时间(shijian)段、激励领域上更侧重前者,即在短期内带动美国新能源扩产。具有成熟技术、产业链和市场分布全球的(de)外国企业(qiye)将更容易从中受益,借此巩固其技术领先地位。从长期看,美国能否在政策激励期内塑造出技术优势(youshi)仍存较大疑问。

美国打着“削减通胀”的(de)旗号,破坏公平竞争的(de)贸易秩序,损害全球产业链供应链格局和经济全球化进程

记者:如何看待《通胀削减法案》的(de)外溢作用?将对(dui)全球新能源产业带来什么影响?

王家强:《通胀削减法案》已经生效,很难因其他(ta)国家的(de)反对(dui)而改变。未来相关国家可以通过世贸组织的(de)多边框架去提起争议诉讼;还可在对(dui)等原则下,对(dui)国内企业(qiye)的(de)利益采取相应的(de)保护措施,或对(dui)美国的(de)做法采取报复举措。全球新能源及相关产业无疑将迎来新的(de)竞争角逐。

短期看,法案尚难撼动全球新能源产业格局。法案实施可能会刺激美国相关产业取得一定发展,导致美国对(dui)中国相关产品(chanpin)的(de)进口需求放缓。但从市场看,2021年全球新能源转型投资超过7500亿美元,中国约占35%。美国短期尚难完全摆脱对(dui)中国市场的(de)供应链,特别是(shi)新能源生产需要大量的(de)关键矿物,如钴、镍、锂等,中国在提炼这些矿物方面具有领先优势(youshi);而且,美国的(de)生产成本仍然很难追赶中国,新能源汽车市场规模仍然不大,短期内只会导致美国消费者选择受限、消费成本增加和消费者剩余受损。

长远看,以《通胀削减法案》为引子,各国将会更加关注新能源产业的(de)安全和供应链的(de)稳定,本土化、近岸化和圈子化发展的(de)趋势还将会进一步演变,对(dui)全球新能源产业布局带来新的(de)影响,市场竞争更趋激烈。只有成本领先、技术领先和市场领先的(de)国家,才会在长远的(de)竞争中胜出。

中国要坚持既定的(de)发展路径和发展战略,提升芯片、新能源等先进产业链自主可控能力,为产业链竞争奠定坚实基础

记者:在芯片、新能源等重要领域,美国频(pin)频(pin)推出产业支持法案,在产业链供应链上做文章,以竞争之名行遏制之实。中国该如何积极应对(dui)、谋求发展?

李峥:拜登政府上台以来,先后推动出台了《基建(jian)法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》。这三个法案在一定程度上都以中国为遏制打压的(de)主要对(dui)手。

面对(dui)这种情况,我(wo)们(men)要坚持既定的(de)发展路径和发展战略,将更多应对(dui)工作放在提升我(wo)国科技(keji)体系韧性、国际竞争力、国际吸引力等具体领域,尤其重视(shi)落实科技(keji)自立自强战略。在下一代半导体、量子计算等具有颠覆性的(de)领域,要做好(hao)预先布局和技术积淀,塑造未来国际竞争力。

我(wo)们(men)要注重培育国际合作网络。就新能源海外市场来说,美国的(de)“护栏”在一定程度上也封闭了其本国新能源市场,但实际上,全球新能源市场增量仍非常大,这些增量市场是(shi)未来竞争的(de)重点,我(wo)们(men)要利用好(hao)先发优势(youshi)。

王家强:对(dui)于美国利用产业政策在芯片、清洁能源等重要领域与我(wo)博弈的(de)态势,我(wo)国要基于自身积累的(de)市场竞争地位,在战略和战术上予以重视(shi),采取措施积极应对(dui)。

做好(hao)关键产品(chanpin)的(de)保供稳价,积极提升产业链竞争力和发展韧性。

进一步强化对(dui)硬科技(keji)和基础研究的(de)支持,扶持相关产业发展。针对(dui)基础技术、关键装备、“卡脖子”环节等领域“补短板”,提升芯片、新能源等先进产业链自主可控能力。加大对(dui)传统产业的(de)技术升级改造,提升传统产业链的(de)数字化、智能化和绿色化水平。

加快推动清洁能源领域发展,增强能源安全保障能力。随着绿色经济兴起和全球地缘政治格局深刻重塑,能源问题已成为涉及产业安全和国家利益的(de)全局性、战略性问题。我(wo)国作为制造业大国和能源消费大国,应持续推动清洁能源领域发展,维护能源安全和产业链竞争力。加快清洁能源技术产业化,大力扶持清洁能源上下游产业链发展,打造全产业链优势(youshi),提升清洁能源产业的(de)国际竞争力。 【编辑:房家梁】

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通胀削减法案,护栏,供应链,自主,卡脖子

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